Diplomaten sowie diplomatische Einrichtungen genießen – dies ist allgemein bekannt – Immunität und haben somit einen rechtlichen Schutzstatus inne. Doch wie verhalten sich die völkerrechtlichen Verträge zur diplomatischen Immunität zu nationalen namibischen Gesetzen? Vor diesem Hintergrund ist insbesondere die Frage des Verstoßes gegen nationale namibische Arbeitsschutzvorschriften durch den diplomatischen Arbeitgeber von Relevanz. Im Folgenden soll diesbezüglich eine rechtliche Annäherung erfolgen.
1. Bedeutung und Rechtsgrundlagen diplomatischer Immunität
„[Z]ur Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen“ soll die diplomatische Immunität „zum Ziel haben, den diplomatischen Missionen als Vertretungen von Staaten die wirksame Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu gewährleisten“. Diese Zielsetzung hinsichtlich der diplomatischen Vorrechte findet sich in der Präambel des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen (WÜD) von 1961, welches in 193 Vertragsstaaten weltweit Anwendung findet und seit dem 14.10.1992 auch in Namibia in Kraft getreten ist. Das WÜD sowie das im Jahre 1967 in Kraft getretene und von der Republik Namibia am 14.09.1992 ratifizierte Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen (WÜK), welches nunmehr in weltweit 182 Staaten Anwendung findet, stellen die maßgeblichen rechtlichen Grundlagen im internationalen Diplomaten- sowie Konsularrecht dar. Konsularbeamte genießen Immunität, anders als Diplomaten, nur im Hinblick auf dienstliches Handeln.
Der rechtliche Schutzstatus erstreckt sich auf die Immunität vor strafrechtlicher Verfolgung des Empfangsstaates, wobei die strafrechtliche Verfolgung im Entsendestaat hiervon unberührt bleibt, sowie auch auf den Schutz vor der Zivil- und Verwaltungsgerichtsbarkeit. Unterschieden wird hinsichtlich des Pflichtenkatalogs für diplomatische Vertreter ferner dahingehend, ob sich die Pflichtverletzung auf die amtliche Tätigkeit bezieht oder außerhalb der amtlichen Tätigkeit anzusiedeln ist. Auswirkungen hat dies darauf, dass sich die Immunität hinsichtlich der außerhalb der amtlichen Tätigkeit begangenen Pflichtverstöße nur auf den Zeitraum des Dienstaufenthalts bezieht, wohingegen die Immunität hinsichtlich der amtlichen Dienstwahrnehmung zeitlich unbegrenzt ist. Den Arbeitnehmer darauf zu verweisen, dass dieser gegen diplomatische Vertreter, die sich nach der offiziellen Amtszeit nach einer außerhalb der amtlichen Tätigkeit begangenen Pflichtverletzung weiterhin in Namibia aufhalten und somit auch diesbezüglich einer rechtlichen Verfolgung ausgesetzt sein können, erscheint auch wegen des wohl sehr geringen praktischen Anwendungsbereichs nicht sehr zielführend. Es sind demnach die möglichen Grenzen diplomatischer Immunität zu untersuchen, welche namibischen Arbeitnehmern im hiesigen Kontext zur Verfügung stehen könnten.
2. Grenzen diplomatischer Immunität
Die Grenzen diplomatischer Immunität sind auch wegen dessen hoher praktischer Bedeutung insbesondere im Bereich des Arbeitsrechts zu diskutieren. Es stehen sich hierbei die durch völkerrechtliche Verträge garantierte Immunität des diplomatischen Arbeitgebers sowie die nationalen namibischen arbeitsrechtlichen Vorschriften zugunsten des Arbeitnehmers gegenüber. Hierbei tritt deutlich ein Kräfte-Ungleichgewicht zwischen dem diplomatischen Schutzstatus sowie den Arbeitnehmerschutzvorschriften hervor. Zu untersuchen ist jedoch, ob sich Schranken dieses diplomatischen Schutzes finden lassen oder ob der in den Räumen des diplomatischen Arbeitgebers Beschäftigte namibische Arbeitnehmer gänzlich schutzlos gestellt ist.
a) Grenzen der Immunität nach dem WÜD (?)
Der völkerrechtliche Vertrag des WÜD selbst sieht Grenzen des diplomatischen Schutzes vor. Von der Immunität ausgenommen sind danach gemäß Art. 31 Abs. 1 des WÜD:
„(a) dingliche Klagen in Bezug auf privates, im Hoheitsgebiet des Empfangsstaates gelegenes unbewegliches Vermögen, es sei denn, dass der Diplomat dieses im Auftrag des Entsendestaats für die Zwecke der Mission im Besitz hat;
(b) Klagen in Nachlasssachen, in denen der Diplomat als Testamentsvollstrecker, Verwalter, Erbe oder Vermächtnisnehmer in privater Eigenschaft und nicht als Vertreter des Entsendestaats beteiligt ist;
(c) Klagen im Zusammenhang mit einem freien Beruf oder einer gewerblichen Tätigkeit, die der Diplomat im Empfangsstaat neben seiner amtlichen Tätigkeit ausübt.
Diese Grenzen diplomatischer Immunität sind durchaus auch in der Rechtspraxis zu finden, so fand etwa Art. 31 Abs. 1 lit. a) WÜD in der Entscheidung Athol (Pty) Ltd v Rodrigues 2001 (1) SA 1285 (W) (at 1296 C – E) des High Court of South Africa Anwendung Jedenfalls bieten diese völkerrechtsimmanenten Schranken für den hiesigen Anwendungsfall der arbeitsrechtlichen Problematik keinen rechtlichen Anhaltspunkt, da es sich hierbei um eine Ausnahmevorschrift handelt, die ihrem Wortlaut nach nicht auf arbeitsrechtliche Streitigkeiten anzuwenden ist. Aufgrund des Charakters als Ausnahmevorschrift wird man auch eine dem Sinn und Zweck nach entsprechende Auslegung im Wege einer Analogie auf arbeitsrechtliche Verträge nicht bejahen können, sodass es auf eine Vergleichbarkeit nicht ankommt. Da die dem WÜD immanenten Schranken diplomatischer Immunität vorliegend nicht zielführend sind, ist weiterhin zu prüfen, ob sich von Seiten des namibischen Rechts eine Möglichkeit der rechtlichen Handhabe finden lässt.
b) Grenzen diplomatischer Immunität durch nationale namibische Arbeitsschutzvorschriften (?)
Hinsichtlich der namibischen Rechtslage lässt sich als gesetzlicher Anknüpfungspunkt zunächst der im Jahre 1951 verabschiedete Diplomatic Privileges Act (Act No 71 of 1951) anführen, der in Section 3 Fälle regelt, in denen die diplomatische Immunität nicht greifen soll Hierin heißt es:
“(1) The provisions of section two shall not apply to any person mentioned therein in connection with any liability incurred by him for any tax levied on the incomes of persons or in connection with any transaction entered into by him in his private and personal capacity, for purposes of trade or in the exercise of any profession or calling.”
Dieser nationalen Ausnahmevorschrift nach lässt sich eine Schrankenregelung dahingehend festmachen, dass die Immunität in solchen Fälle nicht durchdringen soll, in welchen die Berufsausübung betroffen ist. Zwar erfasst diese Regelung nicht ausdrücklich den Fall des namibischen Arbeitnehmers, der in den Räumen einer ausländischen Vertretung beschäftigt ist. Dem durch den Attorney General MR. Sakeus E.T. Shanghala MP am 19. April 2017 veröffentlichen Papier „FREQUENTLY ASKED LEGAL QUESTIONS – THIRD EDITION“ nach, welches an den Right Honourable Dr. Saara Kuugongelwa-Amadhila MP, The Prime Minister of the Republic of Namibia gerichtet ist, soll der Sinn und Zweck dieser nationalen Ausnahmevorschrift jedoch ergeben, dass auch die Beschäftigung von Arbeitnehmern selbst von Seiten der Ausnahmevorschrift intendiert gewesen sei. Hierzu äußert sich der Attorney General unter Section 3.1.3 (Labour Suits against Institutions that enjoy Diplomatic Privileges) wie folgt:
“However, the Diplomatic Privileges Act, 1951 in section 3 provides for exceptions to which immunity does not apply. “Hence, the interpretation that in addition to tax and commercial transactions, exercise of any profession of calling translates to labour or employment, therefore same is not subject to immunity.„
Entsprechend ließen sich dieser Lesart nach die nach den Labour Acts (Act No 6 of 1992; Act No 11 of 2007) dem Arbeitnehmerschutz dienenden Vorschriften auch in dem Verhältnis zwischen namibischen Arbeitnehmern und diplomatischen Arbeitgebern anwenden. Es verbleiben jedoch Bedenken ob der auf dieser Stellungnahme bestehenden tatsächlichen Rechtsgrundlage. Dies ergibt sich daraus, dass die teleologische Auslegung keineswegs zwingend erscheint, die angeführte Stellungnahme jedenfalls einer diesbezüglichen Begründung schuldig bleibt. Ob im Rahmen des Diplomatic Privileges Acts auch die arbeitsrechtlichen Streitigkeiten mit der diplomatischen Vertretung selbst gemeint sein sollen, erscheint höchst fraglich. Die Ausnahmeregelung bezieht sich vielmehr auf die (natürlichen) Personen, welche diplomatische Immunität genießen. Hinsichtlich deren wirtschaftlicher Betätigung jedoch soll die Ausnahmevorschrift greifen. Hinsichtlich deren wirtschaftlicher Betätigung jedoch soll die Ausnahmevorschrift greifen. Ob von dem Terminus „in the exercise of any profession or calling“ auch die Berufsausübung der bei der diplomatischen Vertretung Angestellten gemeint sein soll, liegt dem bloßen Wortlaut nach nicht auf der Hand. Zumal das Arbeitsverhältnis nicht mit einzelnen (natürlichen) Personen, die diplomatischen Schutz genießen, zustande kommen wird, sondern mit der Institution als solcher.
Die Ausnahmevorschrift hingegen bezieht sich ausdrücklich auf die (natürlichen) Personen (vgl. „not apply to any person mentioned therein”). Darüber hinaus beinhaltet – wie bereits dargelegt – eine derartige Ausnahmevorschrift jedoch einen klaren abschließenden gesetzgeberischen Willen hinsichtlich der ausdrücklich geregelten Ausnahme. Für eine Anwendung auf arbeitsrechtliche Streitigkeiten, die mit Angestellten der diplomatischen Vertretung entstehen, käme dieser Lesart zur Folge nur eine analoge Anwendung in Betracht, wobei der Anwendungsbereich für analoge Auslegungen bei Ausnahmevorschriften von vornherein begrenzt ist. Jedenfalls bräuchte es ein hohes Maß an Vergleichbarkeit zwischen dem ausdrücklichen Regelungsinhalt und dem vorliegend dargelegten Fall. An einer solchen Vergleichbarkeit fehlt es nach hiesiger Einschätzung jedoch, da die Ausnahmevorschrift gerade ausschließlich die Person in den Blick nimmt, welche diplomatischen Schutz genießt. Bereits diese personelle Eingrenzung der Norm lässt die zu fordernde Vergleichbarkeit scheitern.
Darüber hinaus verbleiben Zweifel dahingehend, dass – selbst wenn man diese Lesart von Seiten des Attorney General als überzeugend ansehe – der Diplomatic Privileges Act came into force in 1951in Kraft trat, sodass weitergehend keineswegs klar ist, wie sich diese nationale Norm zu den später von der Republik Namibia ratifizierten völkerrechtlichen Verträgen der Wiener Übereinkommen verhält. Eine Berufung darauf, dass die völkerrechtlichen Verträge nicht auf einem Gesetzgebungsakt des namibischen Parlaments beruhen, wird man angesichts dessen, dass die Verträge durch die Republik Namibia ratifiziert wurden, argumentativ nicht weiterverfolgen können. Selbst wenn man die hiesigen Bedenken nicht teilen sollte, kann letztlich die Frage, wie sich diese Rechte gegenüber der diplomatischen Vertretung durchsetzen lassen, allein von Seiten des namibischen Rechts jedenfalls keiner Klärung zugeführt werden.
Auch das Zusammenspiel von namibischer Gesetzeslage und den völkerrechtlichen Verträgen des WÜD und WÜK führt nicht zu einem tragfähigen Ergebnis. So erscheint der Verweis auf die Möglichkeit der Aufhebung der Immunität durch den Entsendestaat gemäß Art. 32 Abs. 1 und Abs. 2 WÜD bzw. Art. 45 WÜK vor dem Hintergrund eines Verstoßes des diplomatischen Arbeitgebers gegen namibische Arbeitsrechtsvorschriften nicht zu einem zufriedenstellenden Ergebnis zu führen. Zwar sind in einer arbeitsrechtlichen Beziehung durchaus derart gravierende Pflichtverletzungen einzelner diplomatischer Beamter denkbar, die auch zu einer solchen Aufhebung führen könnten.
Jedenfalls wird die diplomatische Vertretung als Institution selbst bei der Nichteinhaltung von Arbeitnehmerschutzvorschriften zu adressieren sein. Darüber hinaus sind hinsichtlich dieses Vorgehens auch keinerlei Druckmöglichkeiten von Seiten des Arbeitnehmers gegeben. Darüber hinaus führt auch die Einstufung als persona non grata gemäß Art. 9 Abs. 1 WÜD durch den Empfangsstaat nicht zu einer Lösung des Problems, da es auch hinsichtlich dieses Vorgehens keinerlei rechtliche Handhabe von Seiten des Arbeitnehmers gibt. Zumal die Voraussetzungen einer solchen Einstufung enorm hoch sein werden, dass nur in extremen Ausnahmefällen eine solche überhaupt in Betracht zu ziehen wäre.
Da die namibische Rechtslage weder für sich genommen noch in Verbindung mit den durch die Republik Namibia unterschriebenen völkerrechtlichen Verträge zu einem tragfähigen Ergebnis führen kann, soll zur weiteren Annäherung an die hiesige Fragestellung im Folgenden die Gesetzes- und Rechtslage in Südafrika in den Blick genommen werden.
c) Grenzen diplomatischer Immunität durch das südafrikanische Recht (?)
Auch in Bezug auf die südafrikanische Rechtsprechungspraxis lassen sich weder bei der Commission for Conciliation, Mediation and Arbitration (CCMA) noch den Arbeitsgerichten einschlägige Entscheidungen zur Frage des Verstoßes gegen nationale Arbeitsgesetze durch diplomatische Arbeitgeber erkennen.
Ungeachtet dieser ernüchternden Ausgangslage findet sich in Südafrika jedenfalls geschriebenes Recht zur hiesigen Fragestellung wieder, indem im Jahre 2001 der Diplomatic Immunities and Privileges Act (Act 37 of 2001) (DIPA) verabschiedet wurde Im Rahmen des DIPA findet sich eine dezidierte Wiedergabe von vier Konventionen wieder. Jedoch lässt sich auch diesen Vorschriften keine ausdrückliche Regelung zur Frage der Immunitätsgrenzen bei arbeitsrechtlichen Verstößen entnehmen. Das gleiche gilt für den Foreign States Immunities Act 1981 (Act 87 of 1981), im Rahmen dessen die einzelnen Ausprägungen der Immunität ausländischer Staaten vor der südafrikanischen Gerichtsbarkeit niedergelegt ist.
Als rechtlicher Eckpfeiler verbleibt letztlich nur die durch das Department of International Relations and Cooperation (DIRCO) sowie das südafrikanische Arbeitsministerium entwickelte Richtlinie „POLICY ON THE MANAGEMENT OF DIPLOMATIC IMMUNITIES AND PRIVILEGES IN THE REPUBLIC OF SOUTH AFRICA“ (2011), welche sich unter Ziffer 5.2 zu ungerechtfertigten Entlassungen südafrikanischer Arbeitnehmer durch den diplomatischen Arbeitgeber ausländischer Vertretungen in Südafrika verhält. Danach wird folgendes mehrstufiges Vorgehen zur Zustellung eines Überweisungsformulars und des vorläufigen Schiedsspruchs der CCMA an Institutionen, denen Immunität verliehen wurde, vorgeschlagen:
„(a) Schritt 1: Weiterleitung der Streitigkeit an die CCMA
Der Beschwerdeführer sollte die Streitigkeit direkt an die CCMA weiterleiten und dabei das vorgeschriebene Formular verwenden, das von der CCMA für die von den Missionen in der RSA beschäftigten Personen angepasst wurde, und dabei die Art der Streitigkeit gemäß der geltenden Arbeitsgesetzgebung angeben, ohne zu diesem Zeitpunkt Beweise vorlegen zu müssen dass das Überweisungsformular der Mission zugestellt wurde.
(b) Schritt 2: Stellungnahme zur Streitigkeit
Die CCMA nimmt eine Erklärung des Beschwerdeführers auf und übermittelt sie zusammen mit dem Überweisungsformular in der vorgeschriebenen Formatierung an die Abteilung, um sie der Mission vorzulegen.
(c) Schritt 3: Zustellung des Überweisungsformulars an die Mission
Die Abteilung stellt über ihre Direktion „Immunitäten und Vorrechte“ sicher, dass das Überweisungsformular mit der Erklärung der Mission nach Gesprächen mit der entsprechenden bilateralen/multilateralen Geschäftseinheit innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens zur Einleitung des Verfahrens ordnungsgemäß zugestellt wird.
Schritt 4: Das Protokoll übt diplomatischen Druck auf die Mission aus
Nach Erhalt des Überweisungsformulars von der CCMA ruft der Direktor für Immunitäten und Privilegien in Absprache mit dem entsprechenden bilateralen/multilateralen Ansprechpartner der Abteilung den stellvertretenden Leiter der entsprechenden Mission zu Konsultationen auf und legt eine diplomatische Note vor, die das Überweisungsformular enthält die Aussage des Beschwerdeführers.
In der Diplomatischen Note wird das Protokoll die Streitigkeit der Mission förmlich zur Kenntnis bringen und sie auffordern, alles Mögliche zu tun, um die Streitigkeit im Einklang mit dem Gesetz beizulegen, und einen Zeitrahmen für die Lösung der Angelegenheit festzulegen Die CCMA und die relevanten bilateralen/multilateralen Geschäftseinheiten werden auf dem Laufenden gehalten.
Im Falle einer Nichteinhaltung durch die Mission wird die Angelegenheit an den Chief of State Protocol weitergeleitet, wenn eine zweite und letzte Verbalnote dem Leiter der Mission persönlich übergeben wird.
(e) Schritt 5: Das Protokoll informiert die CCMA darüber, dass das Überweisungsformular zugestellt wurde
Das Protokoll stellt der CCMA eine schriftliche Bestätigung zur Verfügung, dass die Überweisungsmitteilung ordnungsgemäß an den Leiter der betreffenden Mission übermittelt wurde.
(f) Schritt 6: Beratender Schiedsspruch
Nach Erhalt der Antwort der Mission leitet das Ministerium die Antwort an die CCMA weiter, die die Aussagen beider Parteien auswertet. Sollte die CCMA zu dem Schluss kommen, dass der Anspruch des LRP begründet ist, wird ein beratender Schiedsspruch erlassen, und die CCMA wird sich an das Gericht wenden Die Abteilung bittet die Mission, den Schiedsspruch zur Kenntnis zu nehmen oder alternativ an einer Schlichtungs-/Schiedsverhandlung teilzunehmen.
Obgleich die rechtlichen Durchsetzungsmöglichkeiten von Seiten des Arbeitnehmers auch im Rahmen dieses Vorgehens von vornherein deutlich eingeschränkt sind, lässt sich diesem jedenfalls ein Anknüpfungspunkt als geschriebenes Recht entnehmen, wonach dem Arbeitnehmer jedenfalls durch die CCMA ein gewisser Schutzstatus gegenüber diplomatischen Vertretungen eingeräumt wird. Im Rahmen dieses Vorgehens ist freilich auch darauf zu vertrauen, dass die entsprechenden Kommunikationswege zu den diplomatischen Einrichtungen umfassend genutzt werden, da sonstige gerichtliche (Zwangs-)Maßnahmen gerade nicht von Seiten des Arbeitnehmers ergriffen werden können. Auch in Namibia sollte über eine zumindest analoge Anwendung dieser Richtlinie nachgedacht werden, um Arbeitnehmern jedenfalls eine Form des geregelten Vorgehens im Streitfall an die Hand zu geben. Anstelle der CCMA müsste freilich die Namibian Labour Dispute Resolution als unterstützende Behörde fungieren. Obgleich man bei diesem Vorgehen nicht von einem Gleichgewicht der Rechtspositionen von völkerrechtlichem diplomatischen Schutz sowie nationalem Arbeitnehmerschutz sprechen kann, gibt dieses den in den Räumen der diplomatischen Vertretung Beschäftigten jedenfalls ein geregeltes Vorgehen an die Hand, mit dem ein gewisser Druck zur Einhaltung des Arbeitnehmerschutzes ausgeübt werden kann.
Letztlich soll der Blick noch auf die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs in Botswana „Bah v Libyan Embassy 2006 1 BLR 22 (IC)” gelenkt werden. Im Rahmen dessen machte der Gerichtshof von einer restriktiven Auslegung diplomatischer Immunität Gebrauch und entschied, dass die Verletzung von Pflichten aus dem Arbeitsvertrag eine privatrechtliche Fragestellung sei. Ferner handele es sich gerade nicht um einen Regierungsakt oder die Wahrnehmung amtlicher Pflichten. Ob diese Entscheidung freilich in Namibia oder Südafrika gleichfalls überzeugen wird, ist jedoch zu bezweifeln. Angesichts der klaren völkerrechtlichen Vorgaben erscheint eine derartige rechtliche Einschätzung höchst fraglich.
3. Ergebnis
In Anbetracht dessen, dass weder in Namibia noch in Südafrika auch nur ein einziger arbeitsgerichtlicher Fall im Zusammenhang mit diplomatischen Vertretungen im Rahmen der Rechtsprechungspraxis zu finden ist, lässt sich aus rechtspraktischer Sicht kein allzu positives Bild für die rechtliche Position namibischer Arbeitnehmer bei diplomatischen Vertretungen zeichnen. Es ist demnach festzuhalten, dass sich der derzeitigen Gesetzeslage nach die diplomatische Immunität in arbeitsrechtlichen Streitigkeiten nicht durch einen effektiven Arbeitnehmerschutz durchbrechen lässt und Arbeitnehmern kein effektives rechtliches Mittel an die Hand gegeben werden kann. Einzig das in Südafrika im Rahmen der durch das DIRCO sowie das Arbeitsministerium entwickelten Richtlinie genannte Vorgehen könnte auch bei entsprechender Anwendung (zukünftig) für etwas mehr Rechtsklarheit sorgen und dem Schutzstatus der Arbeitnehmer zumindest eine Grundlage geben.
Quellen:
Personenstandsrecht – Übereinkommen – Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen;Das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen | Hintergrund aktuell | bpb.de;The interplay between international law and labor law in South Africa: piercing the diplomatic immunity veil (scielo.org.za);Das Zusammenspiel von Völkerrecht und Arbeitsrecht in Südafrika: Durchdringung des diplomatischen Immunitätsschleiers (scielo.org.za);Entlassung durch eine ausländische diplomatische Vertretung: Sind südafrikanische einheimische Mitarbeiter ohne wirksame Abhilfe? – De Rebus; Diplomatisches Recht: Gerichtsverfahren gegen einen ausländischen Diplomaten vor einem südafrikanischen Gericht – De Rebus; DIPLOMATIC IMMUNITIES AND PRIVILEGES ACT (dirco.gov.za); http://10.152.129.14:8081/nxt/gateway.dll/cc/u0uua/ghvua/c2a1a/ (gimmenotes.co.za)
Autor: Dr. Richard Schulz (Rechtsreferendar Oberlandesgericht München, derzeit Wahlstation in der Kanzlei Etzold-Duvenhage), überprüft von Ulrich Etzold, Partner in der Kanzlei Etzold-Duvenhage.
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